我国处理政教关系应秉持什么原则——从三亚观音圣像的建设和开光说起
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郭延军
【内容摘要】 三亚观音圣像的建设和开光提出了这样的问题：国家机关能否主动地发起、举办、参加宗教活动？按现代世俗国家政教分离的原则，宗教事务是私事，国家不应设国教，不应参与宗教活动，应在宗教事务中保持中立。按我国宪法的精神，政教分离也应是我国处理政教关系应遵循的原则。所以，在我国，宗教事务应由宗教组织自主办理，国家应平等对待各种宗教，国家机关不应操办宗教事业和主持宗教活动，公职人员也不应以公职身份操办宗教事业、主持或参与宗教活动。根据上述原则，海南有关公共机关和公职人员直接操办和参与观音圣像的立项和建设、组织和参与观音圣像的开光大典，其行为看来于法无据。 【关键词】 三亚观音像 宪法原则 宗教 政教分离
三亚观音圣像的建设和开光过程表明，从宪法角度看，在我国，国家机关以及代表国家机关的官员处理政教关系应该秉持什么原则的问题还远没有解决。国家机关及其官员在处理政教关系方面应秉持的原则有哪些、具体内容是什么等问题，还有许多待进一步明确的地方。这些都是带有根本性的问题,应当引起有关国家机关和法学界的高度关注。
一、 三亚观音圣像建设和开光提出的问题
2005年4月24日(农历3月16日),高108米、总投资8亿元人民币的海南三亚南山海上观音像举行了开光大典。毫无疑问，此乃佛教界的一大盛事。然而，透过南山海上观音圣像从立项到开光大典的整个过程，笔者却发现了这样一个事实:从地方到中央,相关的公共机关(包括准国家机关,如地方党委)不仅支持而且还以积极主动的姿态直接推动、参与乃至操办了观音圣像从立项到开光的全过程。
让我们先来看一看中共三亚市委机关报《三亚晨报》2005年4月15日登载的该报记者所写的报道《一个伟大的盛世工程——108米南山海上观音像建造始末》(以下简称《观音像建造始末》)。 从这篇报道我们可以了解到如下内容:
早在1993年，海南省委主要领导“为南山佛教文化场所的筹建问题专程拜会了时任全国佛教协会会长的赵朴初居士”。同年7月26日，“海南省委统战部及南山寺项目筹备组等6人专程晋京，向中央有关部门汇报南山寺的筹备情况。”中央统战部、国务院宗教局均表示“完全同意南山寺项目及筹建方案”，国务院宗教局局长“一直给予大力支持”。1994年2月,南山海上观音像被正式列入规划。1995年，海南省政府批准南山文化旅游区项目立项。1997年6月5日，国务院宗教局正式批准108米观音圣像立项。1999年10月27日，海上观音圣像建造工程正式开工。2005年4月24日,南山海上观音圣像举行了开光大典!“建造观音圣像的6年中，每一位到过南山佛教文化苑的国家、省、市领导，几乎无一例外地都要到建设工地上了解工程进展情况并给予可能的支持。”
此外，我们还可以看到这样的新闻报道：2004年9月9日下午,三亚市人大常委会副主任等82名市人大代表视察正在紧张建设中的南山海上观音工程项目，“视察中,市人大代表们详细地询问了南山海上观音工程建设的有关情况，对工程建设以来所取得的成就给予充分的肯定，并表示市政府将一如既往地支持南山海上观音工程项目。” 11月19日(是哪一年报道上没写)上午，省委书记、省人大常委会主任、省委副书记、代省长、省委常委、三亚市委书记、市委副书记、市长考察了南山海上观音项目的建造现场，省委书记和代省长“在考察中强调，南山海上观音的建设要做好成片开发，做好总体规划，使之成为全省、全国乃至全世界的精品。” 2004年9月26日，“由海南省新闻办主办的‘南山海上观音系列活动宣传策划会’在三亚召开。海南省省委宣传部副部长、海南省人民政府新闻发言人鹿松林主持会议，并作会议发言。”
《观音像建造始末》坦言:“……如果没有中央统战部、国务院宗教局的大力支持，如果没有海南省委、省政府、三亚市委、市政府对这一项目建设时机的准确把握，如果没有一批策划者、设计者、建设者播洒智能和汗水，今天我们面对的南山将会是另一番景象”。海南省委、省政府、三亚市委、市政府不愧为南山项目建设的最主要的功臣之一。
让我们再来看一看相关国家机关领导人在南山海上观音圣像开光大典前的讲话。
在2005年4月5日举行的海南三亚南山海上观音圣像开光大典新闻发布会上，三亚市人民政府常务副市长在介绍三亚时是这样讲的：“在国家宗教局、海南省委省政府、三亚市委市政府以及各界的努力下，我们经过5年的艰苦工作，即将迎来南山海上观音的开光大典，……我代表三亚市委、三亚市人民政府，对长期以来关心和支持南山海上观音项目的建设的各界朋友们表示衷心地感谢!”“由三亚筹备南山海上观音的服务保障工作，我们深感责任重大。三亚市政府将聚全市之力，全力配合中国佛教协会和南山寺做好开光大典的服务工作。” 从张副市长的言语中我们不难看出，相关国家机关显然是为建设观音圣像而努力工作的各界中的首要者，三亚市政府在感谢各界朋友时也是以该项目的主持者、主要参与者自居的。
而在观音圣像开光的前一天即2005年4月23日上午举行的“海峡两岸暨港澳佛教圆桌会”上，国家宗教局主要领导在致词中这样说：“中国的佛教真是伟大啊，伟大的国家必护持伟大的佛教，伟大的佛教必利乐伟大的国家!我们要赞叹：大中国有佛!” 从领导的话里我们也不难听出这样的含义：护持佛教乃国家的责任。
总而言之，在三亚南山海上观音圣像的立项和建设中，从地方到中央，相关的公共机关及其领导人都是倾注了心血的，不仅是被动地支持，而且直接主持和参加了观音圣像的立项、建设和开光的全过程。看到这些报道，我相信，不少人(尤其是信奉观音的教徒们)会对国家及代表国家的机关和领导们为佛像建造所做的努力心存感念。同时也完全有理由推想，穆斯林、道教徒、基督徒等会另有一番滋味在心头。但笔者是一个宪法学人，关心的是从观音圣像项目建设中折射出的政教关系。而恰在这个问题上，在笔者的心中存有不少的疑问，现提出来和大家讨论。
1. 在我国，代表国家的公共机关能主动地发起、举办、参加宗教活动吗? 2. 如果国家不能，应如何从法律上评价海南省和三亚市的活动? 3. 如果国家可以参加、发起举办宗教活动，它该怎样对待各大宗教和其中的各个教派?国家可否厚此薄彼，区别对待这些宗教和教派? 4. 如果国家可以厚此薄彼区别对待这些宗教和其中的教派，它应该优待或优先支持哪种宗教?在优待或优先支持的宗教中，又优待或优先支持哪个教派? 依什么法律，根据什么标准来做出选择和决定? 5. 如果国家不可以厚此薄彼区别对待不同宗教和其中的不同教派，它该如何在各宗教及其中的教派间求得平衡?比如，三亚为什么建观音圣像，而不建张天师或耶稣的圣像呢? 6. 按海南三亚的做法和国务院宗教局领导的说法，我国似乎准备确立一种宗教(佛教)为国教，是这样吗? 7. 地方国家机关在观音圣像建设和开光过程中投入了多少钱? 凭什么投入这么多钱办佛教事业? 我们要依法治国，建设法治国家，不能不回答这些在政教关系中带根本性的问题。
二、现代世俗国家调整政教关系的宪法准则
在讨论上述问题以前，我们有必要了解一下当代其他世俗的法治国家处理政教关系的宪法准则，以便我们讨论问题时能有些参照点。
国家有宗教国家和世俗国家之分。几乎每一个国家都存在宗教，所以，划分宗教国家和世俗国家的标准不是这个国家有没有宗教，而是看国家与宗教之间是怎样的关系。不同的国家处理政教关系的方式是不同的，由此形成了宗教国家和世俗国家的区别。
宗教国家是指政教合一的国家和以宪法确定国教的国家。政教合一的国家的特点是:国家以某一宗教或教派为正统信仰，该宗教教义与宗教法典有法律效力，国家的一切活动都要体现宗教原则，维护宗教利益。梵蒂冈、伊朗伊斯兰共和国、阿拉伯联合酋长国、沙特阿拉伯王国都是典型的政教合一的国家。在梵蒂冈，教皇就是国家元首，也是全世界天主教的精神领袖，集行政、立法、司法三权于一身。而在伊朗，其现行宪法明确规定:“伊朗国家为伊斯兰共和国，伊斯兰教为国教，古兰经为最高法律，实行政教合一。” 在宪法中确立国教的国家也不少，比如巴基斯坦伊斯兰共和国宪法第2条规定“伊斯兰教是巴基斯坦的国教”；丹麦王国宪法第4条规定“福音路德教是丹麦的国教，受国家的支持”；阿根廷国家宪法第2条规定“联邦政府信奉罗马天主教”，等等。
按政教分离的原则处理政教关系的国家则是世俗国家。总的来看，世界上大多数的民主宪政国家都是世俗国家，按政教分离原则处理国家与宗教的关系。考察现代世俗国家的宪法关于政教关系的规定以及相关的判例，我们不难发现，政教分离原则至少包括以下具体准则内容：
(一)宗教信仰是私人的事情，国家不得干涉宗教信仰自由 宗教是人类特有的受有神论支配的现象，宗教信仰是人的内心对超人间力量的信仰和对宗教的特殊感情。宗教信仰自由是公民依据内心的信念，自愿地信仰宗教的自由，其具体内容包括：有信仰宗教的自由，也有不信仰宗教的自由；有信仰这种宗教的自由，也有信仰那种宗教的自由；在同一宗教里，有信仰这个教派的自由，也有信仰那个教派的自由；有过去信教而现在不信教的自由，也有过去不信教而现在信教的自由。对宗教的信仰是人和他所信仰的神之间的事，是内在的东西，“掌管灵魂的事属于每个人自己，也只能留归他自己” ， 因此宗教信仰是私事，宗教信仰自由是私权利。美国最早以宪法形式正式确认了政教分离的原则。该国1791年批准的宪法修正案第一条就规定：“国会不得制定关于下列事项的法律：确立国教或禁止信教自由”。这一修正案及后来的有关判例确认了宗教信仰自由，把宗教信仰完全作为私人事务，认为政府不应以自己的权力支持或压制任何一种宗教。按照美国第三任总统杰斐逊的话说，就是要在国家和教会之间建立“一道分离之墙” 。其他世俗国家的宪法也通常将宗教信仰作为私权利规定在公民基本权利条款中，强调国家保护公民的宗教信仰自由，对之不得干涉。日本国宪法第20条就规定：“对任何人均保障其信教自由。不得强制任何人参加宗教上的行为、庆祝典礼、仪式或例行活动。”德国基本法第4条规定：“信仰、良心的自由、宗教的或世界观的信念自由不受侵犯。保障宗教活动不受干扰。”俄罗斯宪法第28条规定：“保障每个人信仰自由、信教自由，其中包括个人或与他人一起信仰任何宗教或不信仰任何宗教、自由选择、拥有和传播宗教以及其他信仰并根据信仰进行活动的权利。”可以说，保障公民宗教信仰自由是现代世俗国家处理政教关系的一个基本出发点。
(二)不设国教 所谓国教，是由宪法明确规定的作为国家正统信仰的宗教或教派。在确立了国教的国家，国教的政治、社会地位高于其他宗教或教派，国家往往从各方面鼓励和支持国教，包括提供财政上的支持。国教的设立意味着对该教给予特殊的社会地位和优待，这必然会对信仰其他宗教的人们产生无形的压力，影响公民自由选择宗教和坚持自己的信仰，妨碍公民宗教信仰自由的实现。因此，现代世俗国家普遍遵循不得设立国教原则，不少的国家还直接将这一原则写进宪法。除前面已提到的美国等国外，韩国宪法第20条也明确规定：“不设国教。宗教与政治应予分离。”俄罗斯联邦宪法第14条规定：“俄罗斯联邦是非宗教国家。任何宗教均不得被规定为国家的或必须信仰的宗教。”在现实生活中，不设国教的具体表现是国家机关及代表国家机关官员不举办宗教工程、宗教事业，不操办和参与任何宗教的活动。
(三)国家平等对待各种宗教和教派，在宗教事务中保持中立 国家应在宗教事务中保持中立，对一切宗教和教派一视同仁，不偏爱也不歧视任何宗教，这也是实行政教分离的国家所普遍接受的原则。在这方面，各世俗法治国家都有自己的一套准则，比如爱尔兰宪法第12章第5节第44条第2款就明确规定：“国家保证不资助任何宗教”；日本国宪法第20条规定：“任何宗教团体不得从国家接受特权或行使政治上的权利”。这一原则在美国是通过宪法性判例确立的，较有代表性，影响也比较大。在美国，联邦最高法院以宪法修正案第1条中的“禁止确立国教”条款为依据，自上世纪中叶以来，一系列的宪法性判例确立了政府应在宗教事务中保持中立的一些具体规则。 在1948年的 Illinoisexrel . McCollum v. Board of Education, Champaign County, Illinois 案中， 最高法院判决在 公立学校传教违宪，确立了不得利用公共资源协助宗教组织传播他们的信仰的准则。 在1962年的Engeletal v. Vitaleetal案中，最高法院判决在公立学校推行课前宗教祈祷违宪，确立了政府不能依其权势、威望和财力支持某一宗教信仰，从而“间接强迫”人民信仰某种宗教或教派的原则。 在1963年的Abington School District v. Schempp 案中，联邦最高法院推翻了宾夕法尼亚州要求在学校中诵读《圣经》的法律。 在1971年的Lemon v. Kurtzman 案中，最高法院判决宾夕法尼亚州关于政府直接担负教会学校教师工资的《非公立中小学教育法》违宪，并提出了判断政府是否涉嫌违反“禁止确立国教”条款的三项标准，即：法律必须具有“世俗的”立法目的；法律的主要或首要效果必须是“既不促进也不限制”宗教；法律必须防止政府“过分地”卷入宗教事务。 在1980年的Stone v. Grahan 案中，最高法院判决肯塔基州要求在公立学校教室的墙上张贴圣经戒律的法律违宪。 在1985年的 Wallace v. Jaffree 案中，最高法院判决阿拉巴州在公立学校规定“静思时间”并鼓励学生进行宗教祈祷的法律违宪。 在1992年Lee v. Weisman 案中，最高法院判决在公立学校的毕业典礼上举行祷告仪式违宪。 在2000年的Santa Fe School Distric v. Doe 案中，最高法院的判决是最为彻底的，它认定：即使是表面上由学生自发的、而实质上是校方参与组织的祷告，也是违宪的。 联邦最高法院做出的这一系列的判决都旨在维护宪法修正案第一条对宗教所确立的原则，即政府部门和公共机构(包括公立学校)应当在宗教事务中保持中立，不得促进或禁止任何宗教。
(四)代表国家的国家机关、公立机构及其公职人员不得参与或举办宗教活动 这是政教分离原则对国家的具体要求。日本国宪法第20条就明确规定：“国家及国家机关不得进行宗教教育及其他任何宗教活动。”2004年4月7日，日本福冈地方法院判决日本首相小泉纯一郎在2001年8月13日参拜靖国神社违反了日本宪法政教分离的原则，可以说是对这一规定的极好解读。福冈地方法院审判长龟川清长在判决中指出，小泉在2001年8月13日参拜靖国神社时，乘公家车，秘书同行，并在靖国神社的签名册及其敬献的花篮飘带上写下了“内阁总理大臣小泉纯一郎”的字样。从这些行为来看，小泉属于履行总理大臣的职务。靖国神社是宗教场所，小泉纯一郎以总理大臣的身份参拜靖国神社，违反了日本政教分离的宪法原则。 在美国，这一原则实行得更为严格。前文所列的美国联邦最高法院所裁判的一系列案例都表明，不仅政府，一切代表公共利益的机构，包括公立学校及其职员，都不得参与或开展宗教活动。我国在理解和实施政教分离原则时，各世俗国家都认同的处理政教关系的准则值得我们参考。
三、我国处理政教关系应秉持的原则
虽然我国宪法并未对政教分离原则做出明确规定，但我国宪法显然包含着政教分离的精神。我国是一个政教分离的世俗国家。这点可以从以下诸方面得到印证：首先，我国宪法没有确定任何一种宗教为国家和公民应信奉的宗教，也没有规定任何一种宗教与国家有特殊关系。其次，我国宪法是以四项基本原则为指导思想制定的，不可能承认任何宗教为国家宗教。再次，人民民主原则也不容许教权的存在。我国《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”人民代表大会制度是我国的根本政治制度，在这样一个制度体系内，没有神权存在的空间。此外，我国同其他实行政教分离的国家一样，认为“宗教信仰是公民个人的私事。” 可见,我国绝不可能是宗教国家，而只能是政教分离的世俗国家。那么，我国作为一个政教分离的国家，在处理政教关系的问题上应秉持什么原则呢?借鉴国外世俗国家的做法，结合我国的国情，笔者认为，国家对待宗教应遵循以下原则。
(一)尊重和保障公民的宗教信仰自由 我国《宪法》第36条已作出明确规定：“中华人民共和国公民有宗教信仰自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。国家保护正常的宗教活动。”1997年，中华人民共和国国务院新闻办公室发布的《中国的宗教信仰自由状况》白皮书也肯定：“宗教教职人员履行的正常教务活动，在宗教活动场所以及按宗教习惯在教徒自己家里进行的一切正常的宗教活动，如拜佛、诵经、礼拜、祈祷、讲经、讲道、弥撒、受洗、受戒、封斋、过宗教节日、终傅、追思等，都由宗教组织和教徒自理，受法律保护，任何人不得干涉。”此外，我国刑法、民法、选举法、义务教育法等部门法律中也具体规定了宗教信仰自由的保障。如《刑法》第251条规定：“国家机关工作人员非法剥夺公民的宗教信仰自由和侵犯少数民族风俗习惯，情节严重的，处二年以下有期徒刑或者拘役。”2004年，国务院还颁布了中国第一部宗教方面的综合性行政法规《宗教事务条例》。《条例》明确规定了宗教团体和信教公民在举行宗教活动、开办宗教院校、出版宗教书刊、管理宗教财产、开展对外交往活动等方面诸多权利，同时规范了政府有关行政管理部门的行政行为，依法确保信仰宗教的公民、宗教团体和宗教活动场所的合法权益不受侵害。
(二)国家平等对待各种宗教和教派，不偏袒也不歧视任何宗教 中国是一个多种宗教并存的国家，信教者有一亿多人。在中国传播的主要宗教有佛教、道教、伊斯兰教、天主教、基督教，此外还有萨满教、东正教、东巴教等。 在这样一个宗教多元化的世俗国家，在处理宗教事务中，国家尤其要注意保持中立的态度，一视同仁地对待所有的宗教和教派，给一切信仰以同等的尊重，给一切信仰的人以同等的机遇，决不偏袒某一宗教而压制其他信仰，不允许有任何一种宗教凌驾于其他宗教之上。1997年国务院新闻办公室发布的《中国的宗教信仰自由状况》白皮书非常客观地评价了我国的宗教发展状况，即“在中国，各种宗教地位平等，和谐共处，未发生过宗教纷争；信教的与不信教的公民之间也彼此尊重，团结和睦。这既是由于源远流长的中国传统思想文化中兼容、宽容等精神的影响，更是因为中华人民共和国成立后，中国政府制定和实施了宗教信仰自由政策，建立起了符合国情的政教关系。” 可以说，在我国，国家是坚持宗教平等原则的。只有国家坚定不移地贯彻平等对待各种宗教和教派的原则，各宗教之间才能和睦相处。任何厚此薄彼的做法，都将难以平衡各宗教之间的关系，会直接招致未受国家偏爱的宗教的不满，从而造成各宗教之间的敌视情绪。这必然会破坏各宗教和睦相处的大好局面。
(三)宗教事业应由宗教组织自主办理，国家不得直接操办和参与 我国政府肯定“宗教信仰是公民个人的私事”、“中国各宗教团体自主地办理教务”。 为保障公民的宗教信仰自由和宗教组织自办宗教事业的权利，国家是不应当直接操办宗教事业和参与宗教活动的。具体地看，这一原则要求：国家不得投资宗教工程建设项目，国家机关不得举办宗教事业和主持宗教活动，国家机关工作人员不得代表本机关主持和参与宗教活动。宗教工程的建设和各种宗教活动都是属于各宗教的内部事务，国家直接投资某个宗教工程建设项目，国家机关及其工作人员直接主持和参与宗教活动，都是对宗教组织自办教务权利的侵犯。而且，这样做也违背了国家平等对待各宗教保持中立的原则。因为，国家直接投资某个宗教工程建设项目，国家机关及其工作人员直接主持和参与宗教活动，其实质都是在给予某种宗教以特别的好处。当然，在这里我们也必须指出的是,国家投资修缮具有宗教性质的历史文物应不受这一原则的限制。在我国，宗教存在的历史非常悠久，佛教在中国已有二千年历史，道教发源于中国已有一千七百多年历史，伊斯兰教于公元七世纪传入中国，天主教自公元七世纪起几度传入中国并在1840年鸦片战争后大规模传播。这些宗教在漫长的历史发展过程中为我们留下了许许多多的文化遗产，对于那些具有极高文物价值的寺、观、庙堂，中央和地方都提供了大量的资金进行维护和修缮，这是很有必要的。但对于那些无文物价值的寺、观、庙堂的修缮和维护以及新的宗教工程建设项目，国家则不应参与、不得投资。总之，国家及其代表国家的公共机关和公职人员应超然于各宗教之上，不直接投资和直接参与组织任何宗教建设项目，也不直接开展任何宗教活动。
(四)国家可设机构管理某些宗教事务，但这些机构不应具有参与、操办宗教工程建设项目和宗教活动的性质 作为一种权利体系，宗教信仰自由不仅仅指的是一种内心信仰的自由，还包括进行外在的宗教活动的自由，礼拜、祷告、举行或者参加宗教仪式、传教、组织宗教社团等等都是人们实践宗教的外在活动，是宗教信仰外化的具体表现形式。当内在的信仰通过外在的行为来表现时，就可能与他人的权利和公共利益发生冲突，此时宗教信仰也就不再单纯是个人的私事了，也不再是一种绝对的自由了，而要受到权利与自由的客观界限的制约。所以现代世俗国家的宪法在赋予公民宗教信仰的同时，也规定了宗教信仰自由的界限，即不得干预政治、不得破坏国家安全、社会秩序、人民健康和道德，不得损害其他公民的权利和自由。把握住这个界限就是国家的职责，国家可以通过其所设立的机构来实现其管理宗教事务的职能。我国《宗教事务条例》第5条规定：“县级以上人民政府宗教事务部门依法对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务进行行政管理。县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内依法负责有关的行政管理工作。”
政府的宗教事务部门和相关职能部门对宗教事务进行行政管理，并不意味着它们可以直接举办宗教事务。从国家宗教事务部门和相关职能部门在宗教事务方面的管理职能来看，它们都不具有直接操办宗教工程建设项目、主持和参与宗教活动的性质。根据国务院《宗教事务条例》第6条、第8条、第13条、第19条、第22条、第24条等条款的规定，宗教事务部门和相关职能部门管理宗教事务的职责概括起来有以下几项：(1)对宗教团体的成立、变更和注销进行登记管理；(2)对宗教院校设立的审批；(3)对宗教活动场所设立的审批；(4)对跨省、自治区、直辖市举行超过宗教活动场所容纳规模的大型宗教活动，或者在宗教活动场所外举行大型宗教活动的审批；(5)对宗教团体、寺观教堂拟在宗教活动场所外修建大型露天宗教造像的审批；(6)对宗教活动场所遵守法律、法规、规章情况，建立和执行场所管理制度情况，登记项目变更情况，以及宗教活动和涉外活动情况进行监督检查；(7)对宗教团体、宗教活动场所的违法行为依法追究法律责任，等等。在这些职能当中，没有一项是肯定宗教事务部门和相关职能部门可以直接举办宗教事业和参与宗教活动的。
(五)国家支持各宗教独立自主自办宗教事业。 这里的“支持”不是指国家可以运用国家财政直接操办宗教事业，而是指国家支持“中国的宗教事业由中国各宗教团体、教职人员和信教群众来办，中国的宗教事务和宗教团体不受外国势力支配。” 这一原则的确立，其目的是“反对任何外来势力支配和干涉中国宗教的内部事务，以维护中国公民真正享有宗教信仰自由权利。” 历史上，西方的基督教和天主教曾经被殖民主义、帝国主义利用，充当了侵略中国的工具,同时还操纵、控制中国教会，使中国教会变成西方修会、差会的附庸。中华人民共和国成立后，中国宗教选择了独立自主自办的道路，这是中国人民在反抗殖民主义、帝国主义侵略和奴役的斗争中，由中国宗教信徒自主做出的历史性选择。中国政府对中国各宗教独立自主自办的事业的支持是对这种选择的支持，是对“独立自主自办”的支持，而不是国家自己出面操办宗教工程、宗教事业、宗教活动。这里不能有误解。
四、怎样看待观音圣像建设和开光过程中有关国家机关的行为
明确了国家对宗教应秉持的原则，就不难评价三亚观音圣像建设和开光过程中国家机关的行为了。海南有关地方国家机关积极地推动和直接地参与组织观音圣像的建设工程和开光活动，其动机不能说不好。按《观音像建造始末》上所说:“海南地处南海，热带自然景观十分秀美，但缺乏国际知名的人文景观，尤其是缺少宗教文化交流、活动场所。”看来建观音像主要还是着眼于发展旅游事业，促进经济发展。对这种良好动机，人们不难理解。但动机良好不等于合宪合法，不等于这些行为有宪法和法律根据，更不等于有良好社会经济政治综合效果。科学发展观要求我们办事不能只看到它某一方面的建设性作用，还应该看到它可能有的多方面的破坏性后果。对地方国家机关直接举办宗教工程，操持和参与宗教活动,我们也应该这样看。
笔者认为,海南相关的党政机关及其领导直接规划、操办和参与观音圣像的建造和开光，没有宪法和法律根据，不符合宪法精神，有多方面的消极后果：
1. 违反政教分离原则。宗教事业应由宗教组织自办，建观音圣像本是佛教界的事，国家机关不应组织建设和操办。观音圣像建设和开光直接和主要是宗教工程和宗教活动，经济意义只能是间接的、附带的。所以，操办观音圣像建设和开光，不是搞经济建设。国务院《宗教事务条例》第24条明确规定，宗教团体、寺观教堂以外的组织以及个人不得修建大型露天宗教造像。2005年3月1日生效的这个禁止性条款虽然不能溯及既往，但它明白无误地表达了对于宗教团体、寺观教堂以外的组织修建大型露天宗教造像的强烈的否定性评价。笔者甚至认为，这个规定所要禁止的恰恰就是地方国家机关进行类似三亚观音圣像这样的宗教工程。
2. 明显带有事实上设立国教的倾向。各级国家机关和公务人员如此积极地建佛教圣像的做法，以及国务院宗教事务局主要领导关于“中国的佛教真是伟大啊，伟大的国家必护持伟大的佛教，伟大的佛教必利乐伟大的国家”的说法，客观上都是在赋予佛教以特殊地位，给佛教以特殊的优待，已造成了一种宗教(佛教)凌驾于其他宗教之上的事实。这违反了国家平等对待各种宗教、不偏爱也不歧视任何宗教的原则。按当代世俗法治国家通常的标准，这实际上就是设立国教的做法。
3. 从总体上看，妨碍了公民宗教信仰自由的实现。海南有关地方国家机关直接推动和参与观音圣像的立项和建设，操持和参与观音圣像的开光大典，实质上是在运用公权力推行佛教。地方国家机关的这种行为带有将佛教强加于人的意味，必然会对不信宗教和信仰佛教以外的宗教的人们产生无形的心理压力，从而必然影响公民自由选择宗教信仰和坚持自己的宗教信仰的自由。
4. 违背了法治原则。国家的权力是有限的，国家机关只能在宪法和法律规定的职权范围内活动，这是当代宪法的基本原则。根据我国宪法的规定，在宗教事务上，国家的职能是保护正常的宗教活动，防止任何人利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动，不包括举办宗教工程，操办宗教事务，参与宗教活动。国务院《宗教事务条例》也充分说明了这一点。具体到三亚观音圣像的建造和开光大典的事上，国家机关该做的事是什么呢？根据宪法精神和《宗教事务条例》第22条和第24条的规定，国家机关该做的事就是对三亚观音圣像建造项目和开光大典活动进行审批和监督，以及保证观音圣像开光大典的安全、有序进行。任何超出这个范围的工作都应被看作是超越职权范围、有违法治原则的行为。
5. 有滥用职权、违法或不当使用纳税人钱财之嫌疑。8亿多元投资哪里来的？从报道看，捐赠的很少；从报道所说的国家机关作用看，地方财政投入是大头。超出地方国家机关职权范围举办宗教工程，其开支很难说合法。海南还不发达，科教等很多关乎民生和发展的项目需要建设，然而把许多的钱用在宗教工程上，很难让人理解。希望国家机关规划、操持宗教工程、参与宗教活动的事情，不会再以任何借口出现。
作者单位:上海交通大学法学院。
本文出处：《法学》2005年第6期 ___________ 注释： 参见《三亚晨报》,http ://www.sycb.com.cn/read.php?news＿id=7707 news＿class＿code=01。 《三亚市人大代表视察海上观音工程》, http://www.orientbuddha.org/news/show.asp? id=1233。 《海南省委书记汪啸风、代省长卫留成等省市领导考察南山海上观音项目》， http://www.orientbuddha .org//news/show.asp?id=951。 《南山海上观音召开宣传策划新闻媒体座会》, http://www.orientbuddha.org/news/show.asp? id=1491。 《南山海上观音圣像将于4月24日举行开光大典》, http://trs.sconline.com.cn/trsweb/Detail.wct? Select ID=6697 Rec ID=0, 2005年4月5日访问。 《国家宗教局局长叶小文出席“佛教圆桌会”并主题发言》,中华佛教信息网 http://news.fjnet.com/jjdt/jjdtcq/t20050425 ＿9998.htm。 本文有关宪法条文的引用均出自姜士林等主编:《世界宪法全书》,青岛出版社1997年版,下文引用的宪 法条文均引自该书,不再加注。 洛克:《论宗教宽容》,商务印书馆1982年版,第18页。 《美国宪政历程:影响美国的25个司法大案》,中国法制出版社2004年版,第230页。 Illinoisexrel.McCollum v. Board of Education, Champaign County, Illinois,333U.S. Ｓ.203(1948). Engeletal v. Vitaleetal,370 U.S.421(1969). Abington School District v. Schempp,374 U.S.203(1963). Lemon v. Kurtzman,403U. S.602(1971). Stone v. Grahan,449U.S.39(1980). Wallace v. Jaffree, 472U.S.38(1985). Lee v. Weisman,500 U.S.577(1992). Santa Fe School District v. Doe,530 U.S.290(2000). 《福冈法院判决小泉参拜靖国神社有悖政教分离原则》,http://news. tom.com,2004年4月9日访 问。 1997年中华人民共和国国务院新闻办公室发布的《中国的宗教信仰自由状况》白皮书。 参见《中国宗教概况》,资料来源:新华资料, http://news.xinhuanet. com/ziliao/2003- 01/18/content＿706473.htm。 1997年中华人民共和国国务院新闻办公室发布的《中国的宗教信仰自由状况》白皮书。 1997年中华人民共和国国务院新闻办公室发布的《中国的宗教信仰自由状况》白皮书。 1997年中华人民共和国国务院新闻办公室发布的《中国的宗教信仰自由状况》白皮书。 1991年中华人民共和国国务院新闻办公室发布的《中国人的人权状况》白皮书。