盐光十二：政府当家，人大做主
——公共财政预算改革路径谈
盐光沙龙第十二期讨论话题
公共财政预算改革路径谈
相关背景介绍
2007 年，中国 GDP 增长了 10.6% ，而财政收入从 3.9 万亿增加到 5.13 万亿，猛增 1 万多亿，增幅达 31.4% 。专家认为，这 5.13 万亿财政收入还仅仅是“第一财政”的政府财政收入。如果把各地政府的收入，即所谓“第二财政”以及预算外收入、制度外收入一块算进来，肯定远比这个数字要大得多。
最近，中央党校教授周天勇教授撰文估计， 2007 年，中国各级政府的全部财政收入实际高达 9 万亿元，要占 GDP 总量的 36% 以上。另外，在 2007 年，财政部还发行了 2 万多亿的国债，加在一起来算，在 2008 年的 24.66 万亿元的 GDP 总量中，有 11 万多亿控制在政府手中，占 GDP 总量的 44% － 45% 。这些数字说明，在近些年中国的市场化改革进程中，政府控制社会的力量正在急剧增强，甚至比过去计划经济时期操控社会的能力还强大很多。譬如，在“文革”后的计划经济时代，中国政府财政收入占 GDP 的比例在大多数年份大都在 33% 以下。
国家财政与民生问题密切相关，在一国的总体经济收入中，国民个人，政府机关，社会组织和经济金融部门各自掌握了多少钱，这恐怕是一个极为重要的问题，说它重要，是因为，对社会经济资源的支配直接反映了各种组织或个体的社会地位，也直接决定了他们的公共活动能力。就我们国家的状况而言，毫无疑问，掌握了最多社会资源的就是政府部门（更确切说是行政部门），这也意味着，我们仍然处在大政府、小社会的国家体制之中，政府掌控着一切。
与此同时，我们的另一个问题随之而来：政府应该怎么花钱？纳税人和公民个人怎样监督政府的各项花费？ 目前中国税收法定的宪政民主政制还未建立起来，政府如何花钱还未能有效地为纳税人所直接选出来的代表切实审议并最终投票批准，政府的宏观决策者可以依靠自己手中的行政自由裁量权，用这天文数字的钱去修高架、建机场、造码头、修建高速铁路，搞一些超大型项目等等。也正是在这种政府财政体制下，近几年来各级地方政府的豪华办公大楼如雨后春笋般地拔地而起。
今年 3 月 18 日，温家宝总理在会见中外记者并回答记者提问时，着重强调： “ 在今后 5 年，我们要下决心推进财政体制改革，让人民的钱更好地为人民谋利益。 ”“ 使公共财政更好地进行结构调整和促进经济发展方式的转变，更好地改善民生和改善生态环境。 ”
参与讨论人
主讲人 孟元新 世界与中国研究所
点评人 启凡 王光良 海涛等
主 持 人 曹志
主题发言：新河试验—公共财政预算改革的排头兵
孟元新： 大家好！我今天要讲的主题是关于人大履职的一个最主要的方面——即关于人大财政预算的职能是怎么发挥，是如何实现出来的问题，或者是说在法律上怎样将其责任、职责能够比较合一的分辨出来的问题。我主要是从“新河财政预算民主恳谈”——媒体通称“新河试验”，进行分析。通过解剖这个实例，主要跟大家交流以下三个问题：第一，告诉大家“新河试验”具体是如何操作，如何运作的；第二，“新河试验”产生的背景；第三，跟大家一起讨论，“新河试验”目前存在的问题，以及将来的发展趋势。
一、新河试验——操作模式与运作过程
（一）新河财政预算改革试验概况
孟元新： 下面我先介绍“新河试验”的具体做法，这里，我先向大家提供一个基本的框架，咱们国家的财政预算改革从 1999 年就已经开始了，全国许多地方有很多不同的做法，比如，湖南省长沙市等地的人大常委会 2006 年依法审批和监督政府预算超收收入的使用； 2006 年河北省人代会上，部门预算共有 179 本， 2 万多页，高 1.10 米 ，重 53 公斤 ，会议期间，财经委从各代表团请出的 1 至 3 名“内行”代表进行专项重点审查预算，综合各方面的意见，形成审查报告，大会主席团通过审查报告后，交由新闻媒体转发。河北省唐山市人大常委会利用门户网站向社会公开政府预决算情况，每涉及重大项目也要向公众说明，接受公众监督。四川省人大常委会要求省政府将一批涉及广大人民群众切身利益的专项资金安排情况向社会公布。广州市人大及其常委会在 2002 年制定了《广州市人民代表大会审查批准监督预算办法》，使人大的预算监督由单一的程序性监督逐步向程序性监督与实质性监督相结合转变；于 2002 年 7 月在财经工作委员会内增设了预算监督处，从组织上加强了监督工作力量，逐步使监督刚性化。 1995 年深圳在全国率先成立计划预算审查工委，后来又升格为计划预算专门委员会，委员会下设一个办公室，帮助人大代表提升监督能力，深圳人大预算网与财政局国库资金系统相联，预算单位每一笔资金的动向都在人大眼皮底下。在浙江等地，乡镇人大开始把乡镇预算执行的监督和调整列为工作重点，初步实现了对乡镇财政的经常性监督，特别体现人代会细审预算和经常性预算监督的“新河试验”预算民主恳谈实践步入常态，意味着我国基层人大财政预算职能履行的重大突破。
因此，接下来我将主要谈谈“新河试验”的民主，它是通过一种恳谈的方式实现的。从 2005 年 7 月开始到 2008 年 4 月，浙江温岭市新河镇进行了连续四年的公共预算改革试验。改革的方法是将镇政府提出的财政预算草案提交给镇人大，镇人大将预算向全镇公开，并举行由人大主持的预算讨论会。讨论会分工业、农业和社会三个小组。讨论的结果向随后召开的人大会议宣布，然后人大代表就预算的具体内容对政府进行询问。之后由镇政府和人大的预算审查小组共同修改预算，形成新的预算方案，再提交人大会议分组讨论。人大代表可以就预算的内容联名提出预算修正案，并提交人大会议表决通过，从而最终形成该镇的正式预算。在人大会议上成立了由人大代表组成的镇人大财经小组，负责在人大会议以后对预算的执行过程实行监督。在预算的执行过程中，如果镇人大财经小组觉得预算没有按照原定计划实行，或者有些新增预算出现，都可以向镇人大主席团提出请求，要求镇人大主席团召开人大代表会议，就预算的执行问题和新增预算进行讨论。
新河镇的改革由经过选举产生的民意代表 —— 镇人大代表直接参与政府的预算过程，并且将部分参与的预算内容改变为将全体预算向镇人大代表公开，实行让人大代表充分讨论并且在和政府对话的基础之上提出镇人大代表的修改意见，根据这样的意见，政府和人大联合召开办公会议，修改预算的方案，调整有关内容，然后再交给人大，重新审议，再提出预算修正案，最后表决通过。这样通过的镇政府的预算由于在全部过程实行了透明和参与的做法，已经将原来政府拟定的只有少数人知道、而人大只负责通过的预算，改变成了人大代表和群众真正的参与，并向社会公众公开的预算。这样的预算过程就真正具有了公共预算的概念。目前我国的一些地方政府也在进行公共预算改革，但是仍然是由政府主导，而人大没有改变是所谓的“橡皮图章”的地位，这样的改革并不是真正的公共预算的改革。由于新河镇加大了人大的参与过程，这样一来新河镇的预算改革就有了参与和透明预算的实质改革内容在内，所以新河镇的预算改革也就成了我国地方政府公共预算改革的重大突破。
新河镇参与式预算改革的内容主要包含预算草案初审、人民代表大会审议与批准预算草案、预算执行与监督三部分。
首先，预算草案初审。在人代会之前，在镇人大主席团主持下，镇人大财经小组分工业、农业、社会三个专门小组 , 组织自愿参与的本镇公民通过辩论以及与政府对话、咨询对预算草案进行初审，并形成初审报告。
第二，人民代表大会审议与批准预算草案。在镇人民代表大会召开期间，镇人大主席团组织人大代表——但允许公民旁听——审议、修改、批准政府预算报告，主要包括以下几个步骤：（ 1 ）镇政府向大会作预算草案（包括预算细化方案）报告，镇人大财经小组的各专门小组分别向大会做预算初审报告；（ 2 ）人大代表通过两轮的分组与集中审议，对预算草案提出意见和建议，镇政府答复和解释人大代表的询问；（ 3 ）召开镇人大主席团会议，镇政府和人大财经小组参加，讨论预算初审报告以及人大代表就政府预算报告提出的相关意见和建议，并由政府形成预算修改方案；（ 4 ）人大代表分组讨论、审议镇政府提出的预算修改方案，然后人大代表五人以上联名提出“预算修正议案”；（ 5 ）人大主席团审查人大代表提出的“预算修正议案”；（ 6 ）大会投票表决“预算修正案”和已经修改的预算草案。
第三，预算执行与监督。在镇人民代表大会闭会期间，镇人大财经小组对镇政府的预算执行情况开展经常性监督；在年中人大主席团组织部分人大代表和自愿参与的公民对半年来政府预算执行情况进行询问和讨论；镇政府若在预算执行过程中提出预算调整案，则需召开人民代表大会进行审议和批准。
（二）“新河试验”的具体操作
孟元新： 对“新河试验”的具体操作程序呢，我们通过剪辑 2006 年 3 月 8 日 和 9 日的新河镇第十四届人民代表大会第七次会议全过程，对浙江温岭市新河镇以民主恳谈会为核心的预算改革进行一番缩微版式的全景介绍，希望对我国各级人大、政府（特别是乡镇政府）公共预算改革实践有所启发、参考和借鉴。
1 、人大代表预算知识培训
人代会召开的前两天， 3 月 6 日上午 ，镇人大主席团组织会议邀请了一些财政预算方面的专家学者主要就预算的相关知识和人大代表的权利和义务的相关问题对人大代表和自愿参加的村民进行了培训。现场到会人数 80 余人，主要都是被邀请参加的人大代表。
2 、预算初审民主恳谈会
在培训会结束之后， 3 月 6 日 下午 ，在镇人大财经小组的主持下，预算初审民主恳谈会分农业、工业、社会发展组三组进行。这个环节的设计初衷是让更多的村民和代表参与到预算讨论的过程中，分组讨论的形式也可以鼓励参与者更加积极地发表意见，讨论容易深入。这次分组讨论会邀请人大代表和村民自愿参加，实际到人数为八十余人。会议前，代表们已经都拿到了《政府预算细化说明》，按照所在组的相关讨论内容对预算条目进行讨论。
在初审民主恳谈会后，三个小组的组长根据讨论情况整理总结了代表们的意见，最终形成了农业、工业、社会发展组的《预算初审报告》，这一报告基本上没有回避比较尖锐和敏感的问题，忠实的记录和还原了代表们的意见。这一初审报告将提交人大会议向代表们报告。
3 、表决通过《新河镇财政预算民主恳谈会实施办法》
3 月 8 日 新河镇第十四届人民代表大会第七次会议正式召开，正式代表一百一十余名，列席代表一百余名。上午的日程中，代表们讨论了《新河镇财政预算民主恳谈会实施办法（草案）》，这一《实施办法》对预算报告初审民主恳谈、人民代表大会预算民主恳谈、修改并通过预算报告及预算执行与监督四部分过程都做了具体的规定，大会最后通过表决了这一《实施办法》，这也使得新河人大预算民主恳谈会有了制度化的法律基础。
4 、人大代表大会预算民主恳谈会
按照人大会日程， 3 月 8 日下午 召开人大代表大会预算民主恳谈会。会议由人大主席团常务副主席娄建荣主持，镇长郭海灵以及分管各项事务的几位副镇长在台上列席负责回答代表们对预算的问询。民主恳谈会开始，首先由分管财政的副镇长谢立明做了《新河镇 2005 年财政收支预算执行情况和 2006 年财政预算（草案）的报告》和《 2006 年度新河镇财政预算细化说明》的报告，接着由 3 月 6 日 主持农业、工业、社会发展组小组的民主恳谈会的组长莫海亮、赵敏华、陈元方先后做了初审报告，向代表们汇报了 3 月 6 日 分组讨论形成的意见。接着代表们开始自由发表意见，按照会议规定，代表们可以自由举手发言，提出与预算相关的疑问和自己的建议，镇长和副镇长负责回答，做出回应。
5 、镇人大主席团成员、财经小组成员和镇政府代表联席会议
下午的民主恳谈会结束后，镇人大主席团成员、财经小组成员和镇政府代表共同召开了联席会议，针对预算初审报告以及下午恳谈会上代表们的相关意见和建议商讨修改预算草案。联席会议最终形成了《新河镇 2006 年财政预算修改方案》，将被再次提交给人大代表并接受代表审议。
6 、分组讨论和审议政府、人大工作报告和预算修改方案
3 月 9 日 早上，按照会议日程，副镇长谢立明向大会代表通报了联席会议后形成的预算修改方案，然后全体代表分为五个代表团对政府、人大工作报告和预算修改方案进行分组讨论和审议，除了和往年一样每位代表拿到了一般议案专用纸外，每位代表也拿到了财政预算民主恳谈代表议案专用纸。按照《实施办法》的规定，在分组审议的基础上，人大代表可以提出预算修正议案，提交的议案必须要有 5 名以上的代表联名，修正权限包括：（ 1 ）削减；（ 2 ）否决；（ 3 ）增加，但必须同时提出其他支出项目的削减，以保持预算平衡。预算修正议案经过镇人大主席团审查后决定是否提交人代会全体会议表决，进入表决程序的议案获得代表二分之一以上赞成就可通过。分代表团讨论结束后，代表们共提交了八份预算修正议案和六十多份一般议案。
7 、镇人大主席团会议审查议案
随即镇人大主席团召开了会议，在人大主席团主席、镇党委书记金良明的主持下对议案进行了审查，八份预算修正议案中有两份议案明确提出了预算的修改意见和相应的数目增减，进入到下一轮的代表表决程序，另外六份议案没有提出具体的预算修改意见，人大主席团经过讨论，将这些议案转为一般议案，不进入到下一轮的代表表决程序，由政府分管相关事务的部门作调查并处理。
8 、人大代表全体会议表决
接着，召开人大代表会的全体会议，对上述的两项议案进行举手表决，两项议案都以多数通过表决，最终形成了《新河镇 2006 年财政预算修正案》。镇政府根据人代会表决通过的预算修正议案形成了财政预算修正案，在 3 月 9 日 下午 的人大会议上，谢立明通报了预算修正案，最终代表们表决通过了财政预决算报告的决议。
（三）参与式预算的主要特点
孟元新： 通过以上新河镇的具体操作，我们可以发现，新河镇参与式预算的主要特点是：
1 、细化预算草案。 预算草案的细化是预算审查的基础。新河镇政府向人代会提交的不仅仅是粗略的预算草案报告，而且还有具体到每个项目的预算草案细化说明。以 2006 年为例，镇政府提交给人代会审查的 2006 年度预算草案报告中有 15 个预算支出项目，预算资金共计 9297 万元，其预算的细化说明则列出 15 个支出大项所包含的全部具体的项目，共计 110 项，其中的“行政管理费”支出是 1587 万元，预算的细化说明将此大项分解为 17 个具体的子项目，人大代表对镇政府的行政开支就一目了然，就能够仔细地审查各项行政开支的必要性和合理性。
2 、公开性和公众参与。 公开性和公众参与是参与式公共预算的必然要求，也是充分表达民意的基础。公开性主要体现在两个方面：（ 1 ）公开预算草案。预算草案（包括预算细化说明）在预算初审之前就发给人大代表和公众参与者，他们可以把预算草案带回单位、带到家里，与他人共同讨论或者征求意见，因此预算草案其实是向全镇公开，使得新河镇的公民对政府计划在本年度怎样化钱、钱化在哪里都清清楚楚。（ 2 ）公开审查过程。在完全公开、透明的状态下，进行预算初审、人代会审查、修改预算草案、提出预算修正案和预算草案的表决。 公众参与的方式是，在人大组织预算初审的五天前，在各村、居张贴通告，社会公众可自愿参与。预算初审阶段，参与者可就预算草案向政府询问，或者提出建议、意见和要求，与人大代表有同等的发言权；在人大代表讨论、审查阶段，公众参与者可以旁听，可以向人大代表书面或口头陈述自己的建议、意见和要求。实施参与式预算的三年间，新河镇共计有 872 名公众参加了预算的审查和讨论，提出的建议、意见和要求共计 350 件，这一些显示了公众参与的广泛性和参与的有效性。
3 、行使预算修正权。 在人代会预算草案审查期间，人大代表五人以上联名可以提出“预算修正议案”。镇人大代表的预算修正权限是，削减或者增加某项预算支出的金额、否决某项预算支出。“预算修正议案”经人大主席团审查后，由人大主席团提交全体人大代表表决。新河镇在 2006 年、 2007 年的人代会上人大代表共提交了 24 份“预算修正议案”，其中有三份“预算修正议案”经表决获得通过。“预算修正议案”是对政府预算草案最有力的修正，人大代表行使财政预算修正权是对政府预算的刚性约束。
4 、人大财经小组。 自 2005 年始新河镇就设立了人大财经小组。人大财经小组由人代会期间的“预算审查小组”过渡而来，由八名人大代表组成，财经小组成员候选名单由人大主席团提出人代会表决通过，镇人大副主席兼任组长，人大财经小组可以聘请若干专业人士帮助开展工作。人大财经小组的职责主要有四项：（ 1 ）监督政府预算执行，可随时向镇政府了解预算执行情况；（ 2 ）每个季度镇政府应向财经小组汇报预算执行情况；（ 3 ）对预算执行过程中的重大变动、新增预算 和其他重大事项，财经小组应及时向人大主席团报告，并由人大主席团召开人民代表大会，进行依法审查、表决；（ 4 ）参与下一年度的预算编制。人大财经小组不是人大的常设机构，设立人大财经小组是为了便于镇人大代表在人代会闭会期间的履职活动。
“新河试验”的成效反应：就新河镇而言，历时三年的参与式预算改革的确解决了一些问题，镇政府行政权力的运行也出现了一些可喜的变化。以往镇政府的年度预算草案被批准后大多被束之高阁，现在新河镇镇长办公桌的抽屉里总是放着一份年初人代会批准的预算，每当需要花钱时镇长都会拿出预算看看，某个预算项目里还有多少钱。公共预算，就是让社会公众能够约束政府的支出行为，从而约束政府的政策选择以及其他行政行为。公民参与下的公开和透明的预算编制和审查，以及人大财经小组对政府预算执行的全程监督，使镇财政预算增强了刚性，克服了政府花钱随意性和镇级财政预算的“软约束”问题。其次，有助于控制和削减镇级财政赤字，实施参与式预算以来，新河镇的财政赤字已由 2004 年 5500 万元降到 2006 年的 4300 万元。其三，三年间，修改、调整涉及的预算支出项目包括行政事业费、卫生支出、社会救济补助等共计 34 个，增、减和调整预算资金 4762 万元。通过削减镇政府行政事业费、降低旅游基础设施建设投入、工业性投入等项开支和预算增收部分共挤出 453 万元财政资金（其中削减政府行政事业费 217 万元），转移到支助社会弱势群体、贫困人群和改善社会福利，维护了普通群众尤其是社会弱势群体的利益，增进了社会福利。因此，实施参与式预算，使人代会的预算审查从形式审查变为实质审查，能够有力地纠正政府预算编制的失误与非理性，使得财政资金分配更加公平、合理，尽可能地符合公众利益。
二、新河试验—从民主恳谈到参与式财政预算
孟元新： 对于“新河试验”的具体操作大家都有一定的了解了，下面讲一下第二个问题——关于新河镇预算民主恳谈基本进程及背景，即从 2005 年至今的情况大体给大家介绍一下。
新河镇预算民主恳谈开始于 2005 年，在 2005 年 7 月 27-28 日温岭市新河镇预算制定民主恳谈会首次举行，在预算的修改完成后，在专家的建议下，会议又讨论了建立人大财经小组的建议，负责在人大结束后负责对政府财政预算执行情况的监督，并最后形成并大会通过了《关于设立新河镇人大财经小组的决议（草案）》。新河镇人大产生财经小组。在 11 月 3 日 召开了新河镇预算执行情况民主恳谈会首次举行，向到会的财经小组成员和代表公开了 2005 年一月到九月的预算执行情况，并接受到会代表们的质询。
2006 年新河镇预算民主恳谈在制度化中实施。在 3 月人代会上通过了新河镇预算民主恳谈实施办法，按照该办法在 3 月人代会上进行 “ 新河镇人民代表大会预算民主恳谈 ” 。 7 月下旬，新河镇再次举行 “ 新河镇人民代表大会预算中期执行民主恳谈 ” ，会议议程中增加了预算调整的内容。作为镇人民代表大会的一次全体会议，会前安排部分人大代表对当年预算确定的几个建设项目进行了视察，然后由财经小组组织代表对政府预算调整草案进行了初审讨论，最后，大会表决通过了镇政府的预算调整方案。两次民主恳谈大会代表分组和民主恳谈的程序更为规范。
2007 年新河镇预算民主恳谈经历了波折。 2007 年 4 月初，浙江温岭市新河镇第十五届人民代表大会召开第二次会议，就新河镇政府提出的 2007 年预算调整案，举行了预算民主恳谈。但预算中期执行民主恳谈没有进行。
新河镇预算民主恳谈在 2008 年进一步向前迈进。 2 月 22-24 的人大会议上增加了对代表团所提预算修正议案辩论程序，即：在代表提出预算修正案之后，召开全体人民代表大会，提出修正案的代表阐述自己的理由，其他代表可展开自由辩论。并且出现了两项预算修正议案全被否决和代表团抗议临时退场的现象。展现了人大代表权利意识和问政专业能力的双向提高的可喜局面。
新河镇预算民主恳谈模式正式进入温岭市委、人大、政府决策范围。温岭市人大决定将新河镇预算民主恳谈模式进一步向前推进。在箬横、泽国、滨海、大溪四个大镇同时推动以新河镇预算民主恳谈模式为基础的财政预算改革。箬横镇的创新是在人代会召开之前 , 箬横镇人大就搞了两次预算初审 , 第一次是在 1 月 29 日 , 按地域分成六大片区初审 ; 第二次在 2 月 20 日 , 按功能分为经济、社会、城镇三个组初审。两次初审间隔开来 , 让代表有充分的时间熟悉和讨论预算。同样泽国镇、滨海镇和大溪镇 , 他们大多借鉴新河镇的 lt; 实施办法 gt;, 并作了不同程度的修改或创新。
另外就是新河镇预算民主恳谈模式从乡镇一级提高到市一级来做。 2008 年 1 月 13 日 ，温岭市将市政府年度预算中的交通部门的预算全部拿出来由人大代表、退休干部、乡镇代表等和人大、政府的有关部门一起进行了民主恳谈会。虽然只是交通部门的预算 , 但参与的部门包括交通局、发展和改革局、建设规划局、国土资源局 , 同时引入人大及各个街道和乡镇公众代表、部分离退休人员参与 , 使交通部门的预算编制完全公开透明。
温岭市党委部门 , 受到政府民主恳谈实践的启发 , 于 2008 年 1 月 12 日 通过 lt; 中共温岭市委关于党内民主恳谈的若干规定 ( 试行 ) 〉 , 将民主恳谈与党代会常任制结合起来 , 在党委决策前开展党内民主恳谈吸收民意。
“新河试验”首先是从“民主恳谈”开始的，这是第一个阶段。 温岭市各地开展的“民情恳谈”、“村民民主日”、“农民讲台”、“民情直通车”等活动形式，统一称为“民主恳谈”。初期阶段的民主恳谈实质上是一种对话机制，在民主恳谈会上群众对政府工作提出意见和建议，或者就群众个人、单个企业的问题提出给予解决的要求。
民主恳谈会根据各乡镇的实际情况定期或不定期举办，一期一个主题，恳谈会的内容主主要是当地的重点工作以及群众普遍关注的问题。在恳谈会举办的五天前，将恳谈会的议题、时间和地点以通告的形式在乡镇的各村居公布，群众自愿参加，自由提问，乡镇的领导和有关职能部门当场给予解释、答复、解决、落实。有些问题和要求当场就可得到解释、答复，有些问题的解决则需要一个过程，政府要明确承诺解决的期限，有些由于客观因素的限制目前无法解决的问题，则要坦率地向群众说明原因，取得群众的谅解。为了解决落实好群众提出的意见和要求，专门建立了督办和处理反馈制度。民主恳谈议题的范围比较宽泛，各地讨论得较多的主要有，农业、渔业、工业、三产的发展问题，城镇建设，工业区的兴办，道路交通，社会治安，学校教育，计划生育，环境卫生，文化事业，等等。参加恳谈会的群众大多是有备而来，他们提出的是自己个人在生活、生产、经营中遇到的困难和问题或者对政府的意见、建议。
第二步是从农村思想政治工作到基层民主。 2000 年 12 月 25–26 日，温岭市委与浙江省委宣传部、浙江日报社联合召开了“用民主方法加强和改进农村思想政治工作研讨会”。由此，民主恳谈会进入了它的第二个发展阶段——由思想政治工作的载体转向基层民主。民主恳谈会一般由镇党委主持，邀请当地人大代表、相关的各社会利益群体和与决策事项有关的群众参加，其他群众自愿参加。恳谈会上政府提出初步意见、方案，在认真听取群众的意见、看法和要求后，党委、政府集体研究作出初步决定，然后向群众反馈，再次征求群众意见。对于多数群众反对或不同意见较多、较集中的事项，重新论证或暂缓决策，经进一步的调查研究，充分考虑和吸收群众合理的要求和建议，并作出相应的修改或调整后再作出决策。 决策的实施过程和结果由镇人大主席团监督。
深化后的民主恳谈，保留了初期的对话形式，着重探索如何扩大基层民主，组织和引导群众广泛参与对公共事务的决策、管理、监督，在镇、村和市政府职能部门建立民主决策、民主管理、民主监督机制，并逐步使之制度化、规范化、程序化，使民主恳谈成为镇、村和市政府职能部门重要事项决策的必经程序，成为人民群众管理、监督基层社会事务的平台。
第三步，民主恳谈进入人大财政预算职能。 2003 年下半年始，他们试图通过民主恳谈与镇人大的结合，将游离于体制外的民主恳谈纳入现行的制度框架之内，并使之逐步走向制度化、程序化、规范化，将这一原创性的基层民主形式导入可持续发展的轨道。此外，通过把民主恳谈引入人大体制，以民主恳谈“激活”基层人大，促进基层人大和人大代表在履行其法定职权方面更好地发挥作用，从而推动基层人大的改革。民主恳谈与镇人大制度结合的途径是：（一）民主恳谈会上意见分歧、争议较大，难以协商确定的重大事项，提请镇人大主席团召集人大代表进行依法审议表决作出决定；（二）群众对政府在民主恳谈会上作出的决定不认同，可向镇人大主席团或人大代表反映，经人大主席团同意，或者获得五分之一以上人大代表支持联名提出，镇人大主席团应召集人大代表对民主恳谈会的讨论事项进行审议表决作出决定；（三）在人代会闭会期间，五分之一以上人大代表联名可以就某项公共事务要求人大主席团召集人大代表讨论依法作出决定；（四）在人代会闭会期间，镇政府可以向人大主席团提出议案要求人大主席团召集人大代表审议依法作出决定；（五）在人代会闭会期间，人大主席团可以就某项重要事项召集人大代表开会质询政府或作出决定。
三、新河试验—问题与出路
孟元新： 第三部分，我想我们大家来一起讨论一下吧，对这个问题我们互相做个沟通。
（一）现实操作与现行法律有无冲突？
启凡： 听了您的讲述，我感觉这个模式还是挺成功的，这其中就像你说的有很多方面的原因，给我的印象最深刻的还是个人因素，那些开明人士在推广中，是通过个人说服，而不是先通过上级党委、政府机关的汇报等，也就是说，形成了一种潜在的先斩后奏的方式，而这种事情，我比较担心的是一旦公开或推广开来，会不会面临一个合法性的问题？在之前的一次全国人大会议上，有一些人大代表提出一些议案，要求对地方乡镇，甚至一些县的官员的直选，宣布其为非法的。因为在一些经济发达的地区，已经有一些公民意识在觉醒，并处在不断提高的过程中，他们对于监督政府行政职务，监督官员的要求越来越高，甚至有一些开明的地方出现了镇长的直选，这却遭到了更高层次的人大代表或是官员的反对——他们拿出的反对意见就是法律。“新河试验”是一个公民意识很成功的模式，但是这会不会涉及到合法性的问题？
孟元新： 关于这个合法性的问题，在 2005 年一开始的时候，他们就意识到这个问题，并且确实也比较担心这个问题，之所以开展这个先斩后奏的方式，也是基于这个考虑的。中国的问题大家知道，一般来讲是不求有功，但求无过，当地的有识之士有参与民主恳谈的热情，所以在专家的建议下，讨论了建立人大财经小组的建议，负责在人大结束后负责对政府财政预算执行情况的监督，这样就成立了人大财经小组来专门负责这方面的事情。
启凡： 那个财经小组是一个非常设机构吗？
孟元新： 财经小组的成立是通过决议的，是在 2005 年 7 月 27-28 日温岭市新河镇预算制定民主恳谈会，会议最后形成并大会通过了《关于设立新河镇人大财经小组的决议（草案）》，在这个决议上成立的财经小组。这样实现了合法性的问题，这在很多媒体上都有报道，到 2007 年的时候，国内多家媒体开始大规模的报道，甚至包括人民日报。这就引发了这个抢功劳的问题。
启凡： 这其实已经得到了上级领导的默认和社会认可，但这种方式并不能给别人一种信心，或者是说下次遇到新的要改革的东西时，没有一个直接的借鉴，因为它只是将公共预算纳入到恳谈中，比如说最近大家讨论和呼吁的，就是关于要不要把人大代表，至少是农民工人大代表职业化的问题。如果说人大制度要深化改革的话，就会把其他制度纳入到人大制度里面，包括官员直选的问题，监督权回归到人大等问题，这样一个一个的新实验，是不是可以按照同样的模式来做？
孟元新： 还是回到人大代表的履职等问题，真正的改革是要修改法律的，但是目前新河镇的情况，现在的大部分是创新，只是明确了人大的职能，是依法的一个过程，是依法前提下的一个创新，这是中国特色的东西。 现在大部分的所谓创新，几乎都是依照法律规定来做的，也就是把法律上本来就有的东西落实了。 比如说审查，那么是怎么审查呢？总要有一个程序的，还有方式方法的问题，这其实就是落实了一下。那些个别的开明官员，拿着法律当了一下真，这就成了创新了。但这种官员在全国少之又少。还有一个就是我讲的人为因素，在浙江，那里的人特别感谢李泽民，李泽民在那里当了十年的党委书记，在那里没有做什么，他也不想做什么，对经济发展和社会发展都是采用相对无为的治理方式，反而让那里有了自治的土壤。所以从目前来讲很多都是人为因素。
（二）新河模式有没有复制的可能性？
启凡： 在讲温岭的时候，我马上就联想起全国，尤其是百强县的前十名，在那些发达的一些县级市，是否具有推广的可行性？现在地方上，尤其是一些县级市，对征地、原材料的分配、基础设施建设等，出现一些类似的问题，所以这是不是可以考虑在发达地区推广的问题？
孟元新： 这也是我们目前面临的问题，类似的地方政府发起的所谓的政府创新，能否推广，从他们的做法上来讲是完全可以推广的，但是事实上，可能是很难创新的，其原因在哪呢？很大的原因还是在“创新”这两个字上，因为，第一：我们国家或是地方政府每年都会评“创新奖”，但是他们为了所谓的创新，在为创新而创新，即使稍微改变那么一点点，他们就把它当创新了，所以目前来讲，要以地方的一些创新来推广的话很难，难度就在这里。并且在很多地方，他们不愿接受这样的推广，他们希望有自己的“创新”，所以这样就很麻烦，他们不谦卑下来，接受那些好的经验，反而一味的追求创新。另外一点是：目前地方政府的创新，都是为了获得某方面的成绩，一般来讲，那些地方的政绩都不是特别高的。一些地方换了领导人员后，还要按照原来的路子走，但是却要做一些地方创新，得到一些好评，像 2007 年搞的一个地方创新奖，其目的和动机就在这里。这些都是确实存在的，这其中还有一个激励和反复的问题。
海涛： 我觉得还是一些最基本的人的因素是最重要的，就是有些东西虽然是已经制度化了，但是没有人真正去做，事事推脱，导致人的压力也是很大的，所以基本上没有什么改变。现在政府的那些当官的，他们想的不是要为他所管辖的地区的民众做了多少事，而是在想什么时候才能升官，能升到什么地位。所以他们所有的工作动机都是来自升迁的吸引。
孟元新： 这个确实存在。但是每个地方的情况不一样，浙江在这方面做的还是不错的，它有向着好的方向发展的趋势，有些地方确实做的不够好，甚至还以创新的名义干涉经济的发展，出现倒退的现象。
启凡： 你说到官场文化的时候，我想到这除了跟经济的结构有关之外，还跟官员是否是本地人有关系？以前我看到一些地方有个很奇怪的现象，就是一个地方经济发展最快、最飞跃的时候，很大程度上跟地方的一把手是本地人有很大关系。我们国家在县市以上的一把手，市委书记也好，县长市长也好，尽量是异地为官制，异地为官的话，往往是做满十年后，就会调到另外一个地方代县长或代市长，到下一次人大会议的时候就转正了，那么这种情况下，在上级组织部的直接调动，而且不是本地人的话，缺乏一个开发本地经济的动力。但如果是本地人的话，就像刚才孟弟兄说的，本身本地还有一些经济利益在里面，所以其开发本地经济的动力就在其中的。这就是我想问的，刚刚你说的那种情况是不是跟官员的任命制度有一定的关系？
孟元新： 这个我还是比较赞成的。现在政府异地为官较多。比如省长这一职务，本来一般是本地人来当，但是有些地方确实常常不这样，像四川省，有好几届就不是四川籍的，到乡镇这一级就是本省、本市的。我们看到的很多情况是异地为官的。
（三）财政预算改革制度化的可能性
启凡： 我再问一个问题，你刚才说到一个专业化的问题，那么这个专业化的制度做了两件事情，第一成立了一个财经小组，第二是在每年都会有一个培训，这个问题其实在今年的人大会议召开期间，有个人大代表也提出了一个类似的问题，就是说要给人大代表相关的培训，就是在财政、公共预算方面要有一个宽容的环境，有些人大代表根本不懂这方面的知识，而且开会期间时间很短，所以在面临这方面的问题时，人大代表本身的知识专业化程度低，这跟人大代表兼职身份，产生了强大的冲突，这样的一个尝试使人大代表专职化，或者是设一个常设机构，这是不是跟人大制度本身又有冲突呢？因为人大代表本身就是兼职性的，但在人大制度下设这样一个附属的机构，是不是跟人大制度本身有冲突呢？
孟元新： 现在这个问题是这样的，乡镇人大下面设一个常设机构，就相当于全国人大委员会下面有人大财经委员会、预算委员会等是相通的。目前人大代表兼职的情况是一种暂时的现象，也是一种不得已的情况，从发展趋势来讲的话，现在我们国家的人大代表来说，发展趋势是走向专职，这样就要按照人口比例来安排。目前的改革，甚至说所有的改革都是“牵一发而动全身”的，想要彻彻底底的改革的话，困难是很大的。
启凡： 那这个过程中有没有一个过渡性呢？
孟元新： 现在设立这个常设机构的话，就是将其功能扩大，可能就是一个过渡性的办法了。
启凡： 我刚才看到当地那个《民主恳谈实施办法》，感觉那个规章很笼统，而且用了很多“可以”这样的词语，比如说当地可以邀请一些专业人士，我想说的是这个举措已经形成多年了，权利已经在老百姓和人大代表中形成了一种共识，否则这种权利还是掌握在个人的手中，尤其是一把手中。
孟元新： 这就像我刚才讲的我们国家的权力机构，一般认为，书记权力很大的，如果切身体会的话，会更加深刻，不说从国家到省一级的，就是乡镇一级，都是很明显的，书记的签字是作用很大的。但是从书记主要负责的职责和人大的权力机构来说，像那句俗话“书记镇长不点头，你一点办法都没有”。这就是我开始讲的那些内容的一个深入，是有中国特色的情况。人大是宪法规定的国家最高权力机构，但是作为国家最高权力机构，它还有上家。我们现在讲维权比较多，一般公民意义上的维权都是小意思的，只是个案而已，更大的维权是政府机构和人大的维权，这在实际当中的体会特别深。一些材料，只有那几个一把手知道，人大完全不知道的。
启凡： 现在省和全国人大都有一些半公开或是准公开的文件，我曾经看到过，说人大代表对这种模式进行批评，就是说他们很想关心财政预算，但是一方面自己专业知识不够，另一方面时间很紧，他们在开会期间所做的事情太多，他们集中的批评了其中的一点，就是说草案太笼统，尤其是一个其他开支的基数很大，其他包括哪些都没有明确说明，这样的话，在镇一级还有可能细化到某某项目、某某支出，但是越往上走，可能随着事务的增多，可能难免就会笼统性一些。这时候，反对者就会很好的进行反驳。
孟元新： 这是我们国家的一些情况，我给大家介绍美国的一些情况，跟我国的情况做一个对比。在美国，预算要提前三年，各个政府部门提出预算支出申请，上报 OMB （白宫预算管理办公室）审核，财政部提出预算收入草案，预算支出和预算收入它们是彼此分开的，这个很科学。要花多少钱必须经过申请。美国国会预算委员会，审查是不是合理，之后国会预算拨款委员会按进度分期给予拨款。而中国的预算收入往往会超出很多，一般来讲，预算收入不够才算正常，而我们国家正好相反，这其中很大的差别是他们要提前申请和审批，只有提前，才有可能将预算细化。而就预算执行情况的评估更加详细，安照美国 OMB 执行情况的评估标准 PART ，针对每一个具体的预算项目都要提至少 25 个问题，每一项都会问“这个项目的目的是什么”，“项目的具体计划”，“项目的实施”，“项目的结果”等等，同时每一项都要用数字和例子来说话，不能凭空想象。这可以引到中国来，并将其中国化，但是似乎这个很难。
启凡： 或许标准可以适当降低一些。
孟元新： 如果标准降低的话，远达不到那个效果。实际上我想说的是，大家可以想象我们国家的预算管理跟国外相比，差距是很大的。所以我今天讲的这些主要是希望通过财政预算的改革，或者说是，通过落实《预算法》，来推动人大职能的履行，进一步推进整个国家决策机制的变化。将来的转型，财政预算也是个大头，国家的各项事务都离不开财政，离不开钱，所以通过财政预算，通过财政预算报告就可以知道国家政治是怎么一回事，因此财政预算是很重要的。并且财政预算公开是第一位，所以我说阳光下的履职，只有公开，在阳光下财政预算才可能做到公平公正。
启凡： 你刚才说到党这一点，正好我昨天看到新闻说，马英九发言说国民党打算出售最后一块党产，在民主社会一个政党还存在党产的话，是一个耻辱，那么这里有很敏感的一块，就是共产党的运营经费，从哪而来？它的党费是远远不够的，这里很大一部分是行政拨款，但这一块是很模糊很敏感的地带。我想问的是，公共预算好像谁都可以谈，而且是最容易激发代表的积极性的，但也是阻力最大的，其阻力来自于上级。
孟元新： 这就像是《皇帝的新装》，或者秃子脑袋上的虱子一样，大家都知道，就是没人说而已。比如，现在公务员的范围扩大到民主党派，这是很滑稽很荒唐的一件事情。
四、评议发言一：作为民主工具的预算审查
王光良： 听完ffice:smarttags” / gt;
另外，如何认识无论是直选或公共预算这些具体的操作程序呢？有人提到民主工具的说法，该观点认为，公共预算是实现公共参与和民主政治的一种工具存在的。民主工具的提法给了我们一些新的启发，比如，除了选举和公共预算之外，还有哪些方式可以作为民主工具使用的？我想到了违宪审查和官员问责，我们知道，人大及其常委会的最重要职责就是立法、监督法律实施以及任免一府两院的官员，在当前人大力量还非常薄弱的情况下，如何履行这些职责呢？找到一些可以使用的工具无疑是很务实的策略。
四、评议发言二：让“新河试验”成为可以效法的范式
佚名： “走出情绪主义的怪圈，脚踏实地地做事，从理性和技术性的改革入手。在民主没有普遍推行的现状下，合理性和专业性就显得十分重要了。寻求对话，达成妥协。”这是去年 4 月季卫东老师在昌平的一个关于宪政的讲座上所讲的。这个讲座给我留下了很深的印象，也开始让我反思，这种在我看来是向“原则”妥协的观点的合理性。他当时举了一个例子来论证，说在农业税减免之前，上访问题成了上至中央下到各个村镇都很头痛的问题，农业税减免后的第二年，上访人数减少了 70% 。仅仅一个技术性的动作，比我们热情洋溢的写同情上访农民的文章要实在的多。
这次在盐光沙龙聆听履职在阳光下：“新河试验”预算民主恳谈解析，也给了我同样的感受，演讲的老师一直强调这只不过是一个技术上的动作，只是我们偶尔的把“依法办事”当真了一次，然而却引起了这么大的反响，国内外的报纸都宣扬这是一个很独到的创新，他本人很纳闷“我们其实就是依了一点法”。
作为公法方向的学生，我反躬自问，我们在这个体制内部是否可以有所作为？宪政的发展有几种态势，浪漫的法国式，严谨的德国式及技术性的英国式的。最不可取的，敝以为，是法国式的。这种解构而非建构的杀伤力极强但老百姓却没有得到安宁并有尊严的生活。英国式的遵循先例，克制，理性，对妥协艺术的拿捏却让我看到了另一种出路。比起澎湃的大革命，在英国这块厚积薄发的土地上滋养了费雪所讲的“宪德”也培养出了真正有民主观念的公民。
“新河试验”是关于人大审查预算的，当前在宪法学界，这一领域已成为人大制度完善的契机。中国的市场经济的探索以及公共财政制度的构建最终需要政治法律制度的变革。饶有兴味的是 , 人民代表大会制度成为政治体制改革的关键连接点 , 其巧妙又神奇地找到了审查“预算”作为突破口。财政制度成为我国宪政进程中一个奇妙的“时空隧道” , 我国的公法理论因而获得了空前的发展机遇。财政制度与政治制度的纠缠 , 使得二者互为解释的背景 , 因此有学者指出 , 对租税国作宪法上的分析 , 实为研究宪法的“另一把钥匙”所以虽然现在还有很多的问题，但我更愿意以一种正面的态度来看温岭市的改革以及“新河试验”。在铁板一块上打出一些缺口来，无论如何是值得褒扬的。当它的影响力变成一种舆论，当舆论在群众中广为传播时，必然会有新风吹进。
最后我想用北京大学的沈岿老师的一句话来结束我的评议“理性与激情并非决然相克之物，理性让我们去认识和支持正义与美德以及一切美好的事物，而激情促使我们为实现美好事物作出应有奉献。”真的很希望我们可以走出情绪主义的怪圈，脚踏实地的做事。也希望新河试验成熟起来，成为可以效法的范式。
附 录
新河镇预算民主恳谈实施办法
为进一步深化、完善预算民主恳谈，加强民主恳谈的规范化、制度化建设，制定本实施办法。本实施办法分预算报告初审民主恳谈、人民代表大会预算民主恳谈、修改并通过预算报告及预算执行与监督四部分内容。
第一章 预算报告初审民主恳谈
第一条 镇人大主席团提出人大财经小组成员建议名单并在人大预备会议上由全体人大代表表决通过。镇人大财经小组成员由人大代表组成，可以聘请若干有关专业人士参加工作。
第二条 在人代会之前，镇人大主席团领导镇人大财经小组组织预算报告初审民主恳谈会。由镇人大同财经小组成员主持工业、农业、社会三个专门小组，分别组织人大代表、各协会、社会团体、各界代表和公民对预算报告进行初审。三个专门小组的组长由人大主席提出并确定。
第三条 预算报告初审民主恳谈后，各专门小组分别负责汇总各方意见并形成各自财政预算初审报告。
第二章 人民代表大会预算民主恳谈
第四条 在人民代表大会全体会议召开期间，镇人大主席团组织人大代表进行民主恳谈审议政府预算报告。
第五条 镇人大财经小组的各专门小组分别向大会预算初审报告。
第六条 人大代表对上年度预算执行情况和本年度政府的预算报告发表意见和建议。政府回答人大代表提出的询问。
第七条 镇人大主席团、镇政府召开联席会议，讨论预算初审报告以及人大代表就政府预算报告提出的相关意见和建议，并由政府形成预算修改方案。
第八条 联席会议后，向大会通报镇政府的预算修改方案，然后按代表团进行分组审议。
第九条 在分组审议的基础上，人大代表可提出预算修正议案。人大代表的预算修正权限包括：（ 1 ）削减；（ 2 ）否决；（ 3 ）增加，但必须同时提出其他支出项目的削减，以保持预算平衡。
第十条 提交的议案必须要有 5 名以上代表联名，内容必须符合《预算法》等相关法律法规的规定。议案必须在人大主席团规定的提交议案截止时间前提出。
第三章 修改并通过预算报告
第十一条 镇人大主席团就人大代表联名提出的预算修正议案，召开会议进行审查。
第十二条 镇人大主席团审查代表修正议案，应按下列原则进行：
1 、符合本实施办法第九条、第十条的规定；
2 、相近议案合并；
3 、不得与法律、法规以及上级各项方针、政策相违背。
第十三条 在审查时，镇人大主席团可以召集有关人员，就某项议案进行沟通、协商。
第十四条 镇人大主席团根据上述原则，综合各方情况，决定某项议案是否提交人代会全体会议表决。
第十五条 人民代表大会全体会议对主席团经审查提交的预算修正议案分别进行表决。获得出席全体会议代表的二分之一以上赞成为通过。
第十六条 镇政府根据人民代表大会表决通过的预算修正议案，对政府财政预算报告进行修改，表成预算报告（修改稿），并提交人民代表大会表决。
第十七条 人代会对预算报告（修正稿）进行审议并表决。获得出席全体代表会议代表二分之一以上赞成通过。
第十八条 预算报告（修正稿）若不通过，则按本实施办法第三章有关规定对预算报告重新修改，直至通过。
第四章 预算执行与监督
第十九条 在人民代表大会闭会期间，镇人大财经小组对镇政府的预算执行情况进行监督，可以随时向镇政府了解预算执行情况。
第二十条 镇政府应每季度向镇要大财经小组汇报预算执行情况。
第二十一条 预算执行过程中发生的预算调整，应提交人大财经小组备案。对于重大的预算调整，应由政府提出预算调整方案交财经小组讨论，并由财经小组提请镇人大主席团召开镇人大代表会议，进行审议表决，通过后方能执行。
第二十二条 在预算执行过程中，若使用超收收入追加预算项目支出，应由镇政府提出追加预算项目议案交人大财经小组讨论，并由财经小组提请人大主席团召开镇人民代表会议，依法进行审议、表决、通过后方能执行。
第二十三条 人代会在审查新一年度的预算报告之前，应对上年度预算执行情况进行审议。
第二十四条 本实施办法自新河镇第十届人民代表大会第七次会议通过之日起开始实施。
第二十五条 本实施办法由镇人大主席团负责解释。
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