2008年04月17日18:53 来源： 财经时报
3月31日，新组建的国家公务员局低调挂牌。这一隶属于新组建的大部——人力资源和社会保障部的全新机构将接手政府公务员的统筹管理。在数次创新行政管理体系的政府机构改革中，这是首次组建专门管理公务员队伍的机构。 尽管在提高公务员行政效率、抑制腐败等老大难问题上，新组建的国家公务员局或许影响有限，但在有关公务员培训、晋升、奖惩以及薪酬福利的各项管理方面，国家公务员局将有所作为。 一直以来，“学而优则士”是众多 读书 人的理想。公务员职业则为这一理想搭建了实现的平台。由于职业稳定待遇相对优厚，最近数年来在就业的压力下，公务员已成为中国最热门的职业，屡屡在招考中出现上千人暴抢一个职位的现象。如今，公务员收入阳光化将成为趋势，一场关于公务员职业价值重估的思考已经在逐渐展开，这对于全国800万公务员来说意味着什么？ 1、能否提高行政效率？ 行政效率低下一直是社会各界批评公务员的焦点。国家公务员局的成立，其具体职能将是哪些？通过一个专门机构对公务员队伍进行统筹管理，能否提高政府部门公务员的行政效率？又可否遏制行政事业经费过快增长？ 翟校义：对提高行政效率影响有限 （中国政法大学行政管理研究所副所长） 公务员系统存在三个问题：一是公务员内部收入分配不均衡，有的部门收入高，有的收入低；二是公务员退出机制不健全；三是公务员职位的激励机制不完善。这其实涉及政府的管理水平，如果政府公务员队伍的收入都不能均衡，人们就会产生疑问，如何解决收入差距拉大？公务员内部收入的不均衡也导致了公务员趋利而不注重公共服务的质量。 但成立国家公务员局对于提高政府行政效率的影响有限。公务员局可能将主要有三方面具体职能：一是开展执法监察，对各级公务员的行政检查，同时加快完善公务员法以及完善干部制度；二是制定和研究公务员统筹管理政策；三是对公共管理进行研究，对于公务员职能上出现的问题，找出原因并提出对策。 汪玉凯：部分抑制行政费用过快增长 （国家行政学院教授） 行政费用高与政府的财政软预算有很大关系。公务员局成立后，在控制公务员编制方面会发生较好作用。如公务员编制有多少，只要编制部门审核后，就严格按照标准去管理，把好公务员入口关，落实有关培训、奖惩的管理，并保持出口通畅，使有些不合适的公务员要能离开。公务员局对行政管理费用的抑制，也会有部分作用，但这一直是历次改革的大问题。 成立公务员局在考虑国家公务员的社会保障体制时，与过去发生了较大改变。首先，公务员局将统一考虑机构事业单位和公务员的社会保障平衡。过去是人事部考虑公务员社会保障制度，劳动人事部主要考虑企业社会保障制度，两个制度不一定平衡和公正。二是人才市场将和劳务市场融为一体。现在人才和劳务市场带有计划经济痕迹，人才市场一般是干部身份，劳务市场是工人身份，这种界限早就应该打破，将来要把人才和劳务市场融合。三是将根据公务员法来对公务员进行管理。比如培训、晋升、奖惩等各项管理，将会出台一些细则，并考虑与劳动部门对接。 任建明：行政效率与部门设置关系不大 （清华大学廉政与治理研究中心主任） 从人事部到国家公务员局，应该是从1到2的变化，而不是从0到1.应该用历史的眼光看待公务员局的成立。成立公务员局的趋势是科学合理的，公务员作为人力资源的一部分被纳入到了整个大环境中进行整合。但公务员局的成立在提高公务员行政效率上的作用却是微乎其微的。公务员行政效率低下的原因主要在于管理制度上，如考评机制、管理开放的程度，以及竞争机制和奖惩制度等等。行政效率和上述管理制度有必然联系，而与具体的部门设置关系不大。要想改变低效率行政，就必须改变目前的各项制度，使其更合理和科学化，这和传统的干部管理体制密不可分，而并非取决于某一部门的建立。 2、能否加强遏制腐败？ 公务员滥用职权谋私利等腐败问题由来已久。国家公务员局的成立会给反腐败起到哪些具体推动？ 翟校义：反腐败非公务员局职责 如何杜绝公务员滥用职权以权谋私是老大难问题，寄希望于成立国家公务员局来解决并不现实。目前的制度下，反腐败主要通过两个途径，一是政府行政系统本身的监察，如监察部行使职责，另一个是党政系统的查处，如中纪委，反贪局等等。而公务员局将主要解决公务员的招考聘用，职能职责划分，公务员行政职能的督察，监督等等，从政策把握和运行方面去统筹管理公务员队伍，而不会去查公务员的腐败。国家公务员局对公务员的统筹管理，还将从宏观的政策入手，比如公务员法的修改制定、解释，以及各项有关公务员待遇、职位、福利保障等政策文件的出台。公务员局最重要的职责是落实公务员法里的各项制度，而不是反腐败。但反腐败是各个机构包括每个群众应尽的职责和义务。 成立公务员局的最大意义在于：一是成立了统筹管理公务员的部门；二是能对有关公务员的政策进行统一研究，以及对行政过程中产生的问题进行统一处理。但真正要触动公务员福利薪酬，以及公务员的退出机制和行政效率提高等问题，短期内难有作为。 毛寿龙：主要职能为人事管理 （中国人民大学行政管理学系主任） 新成立的国家公务员局主要职责在于人事管理，对于遏制腐败，要依靠纪律监察监管部门。国家公务员局的功能是人事管理而不是反腐败，如果人事管理落实得好可能有利于反腐败。公务员管理主要解决激励问题和人事问题，跟抑制腐败没有直接关系。公务员局将在公务员的人事管理方面起到积极作用，但靠一般的人事管理来解决反腐败的问题也是不现实的。成立公务员局的意义在于首先精简了机构，将人事部和劳动社会保障部进行了合并。因为精简后需要一个专门的机构来管理公务员队伍，所以成立了公务员局来承担人事部管理公务员的统筹工作。 任建明：公务员管理形式弱化 从遏制腐败来说，成立公务员局的作用微乎其微。主要的反腐部门还是监察部、中纪委等。公务员作为干部由党来主管，所以在遏制腐败方面，公务员局只起一般管理作用。其内部的监督控制机制应该是积极加强的。但由原来的人事部到现在的公务员局，这种自身内部的监管机制力度也不会再扩大。由原来的部委变为专业局，这是对公务员管理形式上的一种弱化。毕竟人事部是正部级单位，其编制、职能等都要比现在大很多。而公务员局只是人力资源和社会保障部的一部分。由此不能推断出专业局对于遏制公务员腐败会有明显改善。要想改变腐败状况，首先要做好监察部、纪委等这些专业反腐单位的发展让其更专业，然后与公务员局形成一种多部门、多角度、多层次的监管机制，这样才能有效的对公务员进行监管。 范亚峰 ：大部制改革被过分解读 （社科院法学研究所研究员） 成立公务员局对反腐无用。遏制腐败最核心的问题是权力的制衡。虽然我们构建了很多年的内部权力监督制衡，但公务员腐败却愈演愈烈。这证明在行政权力内部监督监控是不太有效果的，外部监督才是反腐败的关键所在，比如媒体、司法和社会监督等。因此，如果仅对权力机关内部进行改革，通过内部的监督来遏制腐败，其作用将非常有限。今年以来大部制的改革被媒体给予了过度期望，方案出台后也被媒体给予过度解读。这种过度解释使我们忽视了实质问题，大部制改革的局限性也是显而易见的，如果能把已经确立的机制运行到位，现在公务员的腐败程度就会降低很多。 3、公务员价值是否重估？ 公务员隐形收入过高一直被各界质疑，有迹象表明公务员工资阳光化将是趋势，这是否意味着“吃皇粮铁饭碗”的公务员职业将面临全面价值重估？公务员的收入将会发生什么变化？“高薪养廉”和“高薪养贤”的激励体系能否在公务员局的统筹管理下实现？ 汪玉凯：规范公务员福利将有大作为 在减少灰色收入，实现收入阳光化和规范公务员薪酬福利待遇方面，国家公务员局将有较大作为。按照公务员法规定，抑制隐形收入，这将是国家公务员局最核心的影响力。过去一些地方政府机构通过增加行政乱收费来增加其收入，以弥补行政事业经费的不足，这造成了政府行政行为的紊乱。国家公务员局的成立，对公务员职责职权统一管理，这些对政府危害很大的问题将会得到逐步改善。很多地方都在进行探索减少公务员灰色收入的尝试，应该在探索的同时把一些有效的相关做法形成刚性的制度规定。按照公务员法，今后会建立公务员工资的正常增长机制，国家公务员局也将在这方面发挥作用。 毛寿龙：收入多少与成立公务员局联系不大 公务员的收入多少和成立公务员局的联系不大，而是与国家公务员的人事制度有关。很多地方公务员的工资也都开始了阳光化，但要想真正减少公务员的灰色收入，就应该使公务员的工资由人代会而不是政府来决定。公务员自己给自己定工资，定高和定低都不好，这就出现公开工资定低了，但是暗中收入又高了的现象，这就是为什么公务员工资需要阳光化的原因。但是也要考虑到，实行阳光工资，公务员工作也可能会减少积极性。公务员历来强调稳定，政府不是企业，不像企业那样具有很强的人员流动性。公务员局成立不能解决公务员内部利益不平等的问题。成立公务员局最大的作用在于对公务员队伍进行专业化管理，消除大一统的管理混乱，实现人事管理分类化和专业化。 翟校义：控制不同部门间的不平衡性 限制公务员灰色收入难度很大。因为高收入公务员一般分布在政府强势部门，普通的部门没有资源和强势地位也缺乏高收入机会。公务员的薪酬管理相当复杂，限制公务员灰色收入的最好办法是工资阳光化，但会触动强势部门的奶酪，这是改革的最难点。必须控制公务员工资的不均衡程度，应该防止政府给自己涨工资，因为这会出现部门不均衡和各地区之间的不均衡。公务员的工资应当和当地生活水平相关，并考虑地区经济状况的差别。要激励公务员把自己的活干好，同时也要有合理的收入水平。不能一味要求公务员降低工资，这会损害其提供公共服务的积极性。要使公务员的工资跟其从事工作的创造性高度相关，如果职位创造性很高，可用高工资进行激励。在工资阳光化之前要实现高薪养廉其实很困难。 任建明：必须改变公务员的结构性收入 “吃皇粮”是公务员自身的制度特点，我们应该关注的是公务员的结构性收入以及如何制定具体的制度。公务员收入的结构性问题很明显，除了工资还有各种名目繁多的津贴和补贴，形成了透明收入和灰色收入。要想实现对公务员管理的完善，实现其价值重估，必须改变目前的结构性收入。如果不改变结构性收入，腐败问题也很难改变，这是实现“高薪养廉”和“高薪养贤”等制度的前提。无论从历史还是国外先进经验看，公务员的工资必定是浮动的，必须和市场挂钩，要有竞争力和吸引力，才能保证政府有竞争力。在国外，有专门的公务员薪酬委员会来调查市场薪酬变化，以及时调整公务员薪酬。 成立公务员局有三点启示：一是从整个改革方案看，国家非常重视公务员管理，专门制定了相应的管理单位来统筹管理。第二，从形式上看，由原来的人事部到现在的公务员局，虽然有一定变化，但不应该将提高行政效率和遏制腐败等希望寄托于此。第三，公务员局作为专业的管理机构，在制度创新机制完善上必须积极提上日程，不断完善外部协调机制，这样才能让公务员管理更加合理和科学。 作者：左维、孙维晨、杨纯采写